„Gutes Personal“ als Zuschlagskriterium

Eine Auftragsvergabe nur nach dem niedrigsten Preis ist nicht immer sinnvoll oder möglich. Das gilt gerade für kreative und andere geistig-schöpferische Leistungen wie Architekten- oder Beratungsleistungen. Hier kann es Auftraggebern daran gelegen sein, den Zuschlag auch von dem für den Auftrag vorgesehenen Personal abhängig zu machen. Rechtlich ist das zulässig. Die Hürden für „personalbezogene“ Zuschlagskriterien sind aber hoch.

Der Auftraggeber kann die Organisation, Qualifikation und Erfahrung des mit der Ausführung des Auftrags betrauten Personals als Zuschlagskriterium bewerten. Voraussetzung hierfür ist ein enger Bezug zum konkret ausgeschriebenen Auftrag. Ein solcher Auftragsbezug liegt zum einen nur dann vor, wenn die Qualität des eingesetzten Personals erheblichen Einfluss auf das Niveau der Auftragsausführung haben kann.

Mit anderen Worten: Das Personal muss also gerade den Unterschied bei der Leistungserbringung ausmachen.

Zum anderen muss der Auftraggeber mittels geeigneter vertraglicher Mittel absichern, dass die bewerteten Mitarbeiter auch bei der Auftragsausführung eingesetzt werden und gegebenenfalls eingesetztes Ersatzpersonal über ein gleichwertiges Qualifikationsniveau verfügt. Letzteres hat die Vergabekammer (VK) Südbayern in einem Beschluss vom 30. März 2023 (3194.Z3-3_01-22-49) klargestellt.

Bewerber müssen Qualifikation des Personals nachweisen

In dem konkreten Fall sollte ein Auftrag über Gebäudereinigungen in den Liegenschaften eines Landkreises in einem europaweiten Vergabeverfahren vergeben werden. Als Zuschlagskriterium war unter anderen die „Qualifikation“ des eingesetzten Personals vorgesehen. Bewertet werden sollte unter anderem die Berufserfahrung des vom Bieter für die Auftragsausführung jeweils vorgesehenen Mitarbeiters.

In den Vergabeunterlagen wurde nicht ausdrücklich abgefragt, ob das gegebenenfalls zum Einsatz kommende Ersatzpersonal über eine gleichwertige Erfahrung verfügt. Auch hatte der Landkreis keinerlei vertraglichen Regelungen vorgesehen, die dies sichergestellt hätten. In den Vergabeunterlagen war zwar vorgegeben, dass die angebotene Qualifikation des Objektleiters als auch die des Vorarbeiters bei einem Personalwechsel erhalten bleiben musste. Für den Betriebsleiter fehlte es aber an einer solchen Vorgabe.

Nachdem sie erfahren hatte, dass eine Konkurrentin den Zuschlag erhalten sollte, rügte die Antragstellerin die Angebotswertung als intransparent. Das von ihr vorgelegte Konzept hätte in allen Wertungskriterien bei der „Qualifikation“ besser bewertet werden müssen als das der Konkurrentin. Der Auftraggeber half der Rüge nicht ab. Die Antragstellerin strengte daraufhin ein Nachprüfungsverfahren an.

Der Antrag hatte Erfolg. Die Vergabekammer entschied, dass das Zuschlagskriterium „Qualifikation“ den nötigen Auftragsbezug vermissen lasse. Zudem begegneten die bei den Zuschlagskriterien „Qualifikation“ und „Vorgabe Kontrollzeiten“ konkret angewendeten Bewertungsmethoden erheblichen vergaberechtlichen Bedenken.

Zuschlagskriterien müssen mit dem Auftragsgegenstand in Verbindung stehen. Das verlangt Paragraf 127 Absatz 3 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB). Maßgebend für die Beurteilung des Auftragsbezugs ist der Inhalt des Angebots beziehungsweise der Auftragsgegenstand, das heißt die Leistung, zu der sich der Bieter verpflichtet. Für personalbezogene Zuschlagskriterien – wie im konkreten Fall – sei der Auftragsbezug in Paragraf 58 Absatz 2 Satz 2 Nummer 2 der Vergabeverordnung (VgV) jedoch enger gefasst, betont die Kammer.

Gebe der Auftraggeber die Qualifikation und Erfahrung des mit dem Auftrag betrauten Personals als Zuschlagskriterium vor, müsse er vertraglich sicherstellen, dass das bewertete Personal auch tatsächlich zum Einsatz komme und nicht nachträglich durch weniger qualifizierte Personen ersetzt werden könne. Hierfür sei eine vertragliche Absicherung erforderlich, dass Ersatzpersonal nur nach Prüfung der Qualifikationen durch den Auftraggeber und seiner Zustimmung eingesetzt werden dürfe. Ansonsten fehle es dem Zuschlagskriterium an dem erforderlichen Auftragsbezug.

Dem Zuschlagskriterium „Qualität“ fehlt der Auftragsbezug

Im konkreten Fall gab es für den technischen Betriebsleiter aber eine entsprechende Vorgabe nicht. Bietern wäre es damit prinzipiell möglich gewesen, den Betriebsleiter, dessen Qualifikation im Rahmen der Zuschlagsentscheidung bewertet wurde, nachträglich durch eine weniger qualifizierte Person zu ersetzen. Das sei mit dem Ziel der Ermittlung des wirtschaftlichsten Angebotes nicht zu vereinbaren, hält die Kammer fest. Das gelte gleichermaßen für die ebenfalls zu bewertende Berufserfahrung des angebotenen Personals. Auch insoweit fehle es dem Zuschlagskriterium „Qualität“ am notwendigen Auftragsbezug.